por Maximiliano Cantoni
Para intentar comprender la actualidad económica y las crisis recurrentes en Argentina, tiene relevancia la arquitectura del comercio internacional de granos que se constituyó en los últimos treinta años con la implementación plena de políticas neoliberales. El siguiente es un trabajo elaborado por el economista local, Maximiliano Cantoni *.
Las grandes agroexportadoras tuvieron la oportunidad, que no desaprovecharon, de integrarse tanto vertical como horizontalmente ganando un protagonismo inédito en el pasado. Por otro lado, el Estado se corrió de plano en la intervención en la comercialización y control, conducta anómala en comparación a su historia reciente.
A partir de la privatización de los elevadores portuarios ocurridos en la década de 1990, se expondrá como el “libre mercado” modificó la cadena de producción y comercialización de cereales y oleaginosas a nivel nacional, impactando sobre toda la cadena agroexportadora y en los actores intervinientes.
- Introducción
Recuperar: tr. Volver a tomar o adquirir lo que antes se tenía. // prnl. Volver a un estado de normalidad después de haber pasado por una situación difícil. (Real Academia Española)
El Estado Argentino dispuso la mayor parte del siglo pasado de una amplia red de elevadores terminales, siendo una infraestructura portuaria que compone un eslabón fundamental en el comercio de granos. Allí se reciben los cereales y oleaginosas de acopiadores, exportadores o directamente del productor para posteriormente acondicionarlos y cargar en los buques que los colocan en los países de destino.
Es innegable que la actividad agropecuaria y el comercio de granos es de fundamental importancia para el desarrollo económico y social de la Argentina, dada su doble función de proveedor de los alimentos de consumo interno y bienes exportables que proveen de divisas para la posibilidad de implementar políticas económicas, como el pago de la deuda que apremia. Pero cabe preguntarse qué sujeto tiene mayor capacidad de incidir en el mercado.
Para comprender los intereses en juego hay que remontarse atrás en el tiempo y apreciar el rol de los actores en el comercio de cereales y oleaginosas. A partir de la década de 1970, a nivel nacional se observa un relanzamiento de la producción de granos, pero con cambios relevantes en relación al modelo agroexportador clásico del siglo anterior y comienzos del siglo XX. Se inicia un largo camino a una agricultura orientada hacia la industrialización de alimentos, moldeada por las demandas de las grandes empresas agroalimentarias. Se remplazan los cultivos de alimentos básicos por cultivos comerciales que las grandes corporaciones agroalimentarias demandan como insumos para la producción industrial de alimentos. Es la etapa en la que el agronegocio desplaza a la producción tradicional, donde se expanden los complejos agroindustriales, con el propósito de dar respuesta a intereses internacionales (Gras, 2013).
El neoliberalismo vino, entre otros aspectos, a sacudir las estructuras previamente existentes que se construyeron para sostener un modelo de producción primaria que plasmaba una correlación de fuerza que ya no se condecía con la realidad. Con la intención de mejorar la competitividad se puso en práctica una economía abierta y desregulada, pretendiendo que las fuerzas del mercado apuntalen el crecimiento y el desarrollo nacional. Dentro de esa lógica de pensamiento era impostergable eliminar la intervención estatal que distorsionaba las señales del mercado.
El comercio de granos fue un apartado relevante en las modificaciones pro mercado que se implementaron. La disolución de la Junta Nacional de Granos (JNG) en 1991, en términos de infraestructura, tuvo dos grandes consecuencias: por un lado, permitió la privatización de las terminales portuarias que con anterioridad estaban en manos del Estado[1]. Por otro, se llevó adelante la canalización y la concesión a grupos privados del Río Paraná. En el presente trabajo se analizará las consecuencias de las privatizaciones de las terminales portuarias, como complemento necesario e imprescindible de los escritos actuales que analizan y discuten las secuelas de la pérdida de soberanía sobre el comercio fluvial y la necesidad de revertir tal pernicioso proceso.
2. Intervención del Estado en el comercio de granos
La defensa de las exportaciones de granos de parte estatal, se concreta en dos tipos principales de política comercial: a) la participación directa estatal en el comercio, como el caso de la Junta Nacional de Granos (JNG) que funcionó en la Argentina, así como las que funcionan en Australia y Canadá, por nombrar algunas; y b) los sistemas comerciales y de movilización enteramente privados pero en los cuales el Estado tiene una activa intervención indirecta en la formación de los precios que reciben los productores y en los precios de exportación. Esta intervención se concreta en fuertes subsidios estatales, como los existentes en los Estados Unidos y en la Comunidad Económica Europea (Garramón, 1990).
Empecemos detallando qué fue la JNG. La Junta tuvo su primer antecedente en la década de 1930. El gobierno conservador, ante la disminución de los precios internacionales de los granos, intervino por primera vez en el mercado para proteger los intereses de las elites agrarias locales. En 1933 toma la decisión de crear una red oficial de elevadores para fortalecer la posición de negociación de los productores frente al poder de las empresas exportadoras (nacionales e internacionales). Así se construye con inversión pública elevadores en los puertos de Buenos Aires, Rosario, Santa Fe, Bahía Blanca, La Plata y Quequén.
A lo largo de la historia se amplían sus funciones, no sin los contratiempos por los cambios de orientación ideológica en el gobierno de turno nacional. Durante un reducido momento de la existencia de la intervención estatal en el comercio de granos, el Estado ejerció el monopolio: en un primer momento entre 1946 y 1955 con la creación del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) y en una segunda ocasión con la sanción de la Ley 20.573 que estuvo vigente entre 1973 y 1976. El resto del periodo de vida de la JNG coexistió su presencia directa con la preponderancia de los capitales privados.
Según la Ley de Granos (Decreto Ley 6.698/63), vigente hasta la disolución del organismo, la JNG tenía como objetivos “tender a maximizar los precios de exportación argentinos en relación con sus competidores y en función de la situación de los mercados; y propender a asegurar una adecuada y regular transferencia de esos precios de exportación al sector productor”. Según Lamarca (1990), estos dos objetivos básicos fueron instrumentados mediante los programas de precio sostén, los programas de promoción externa, los convenios, acuerdos y contratos de exportación gobierno a gobierno y sus coberturas.
Las funciones del organismo se pueden describir y sintetizar en lo siguiente:
- Regulación y control: ejercía el control de todas las instituciones y entidades que intervenían directa o indirectamente en el comercio de los granos y sus subproductos. Todo actor interviniente debía inscribirse en el registro de la JNG y realizar presentaciones periódicas de las transacciones realizadas para poder seguir operando. Además, tenía la atribución de reglamentar los contratos de compra-venta, uniformando sus procedimientos de acuerdo a los intereses de la producción, del comercio, de la industria y del consumo del país y a los requerimientos del exterior. Otra importante función de control realizada por la Junta es la referida a la calidad de los granos, fijaba los standards de calidad a nivel nacional cuando se realizaba la inspección obligatoria de la mercadería a exportar. Emitía los Certificados Argentinos de Calidad (C.A.C.), que era obligatorio para toda exportación de granos.
- Información y asesoramiento: la Junta, al poseer la infraestructura por donde se canalizaban las exportaciones, tenía acceso a una gran base de datos sobre el sistema comercial argentino. Con la misma elaboraba estadísticas y estimaciones del comercio, producción, exportación e industrialización, y analizaba las diversas variables que intervenían en la dinámica del mercado de granos. Esta información era un insumo relevante para el asesoramiento del poder político en la materia. Su constante seguimiento del mercado internacional la habilitaba a cumplir con la función de fijar los valores índices de exportación. En los hechos significaba el monto de divisas a ingresar al país por unidad exportada y la base para el cálculo de los gravámenes de exportación.
- Operador comercial: el Decreto ley 6698/63 especificaba que “la Junta, cuando el Poder Ejecutivo lo disponga, ejercerá el comercio interno y externo de aquellos granos y subproductos en cuya compraventa el Estado nacional decida intervenir en defensa de la producción, o cuando la regulación del mercado lo hiciera necesario”; y que “en la comercialización de los granos y subproductos en que deba intervenir actuará como comerciante, contratando directamente y de acuerdo con las reglamentaciones de compra que la misma establezca”. Mediante la política comercial de la JNG se implementaron programas de sostén y de apoyo a zonas marginales o pequeños productores, absorbiendo aproximadamente el 50% del flete de las zonas marginales o comprando a pequeños productores a un precio preferencial. La participación comercial externa de la Junta implicó la función de promoción de los mercados internacionales y la concreción e implementación de los acuerdos de abastecimiento gobierno a gobierno.
- Operador de infraestructura: se reflejó en la administración de la red oficial de elevadores. Cobraba tarifas por los servicios de almacenaje, acondicionamiento y elevación que se prestaba en ella. El ingreso por estos conceptos era el principal sustento del presupuesto general de la Junta.
Así el Estado regulaba el funcionamiento del mercado de granos por dos vías. Por un lado, mediante numerosas decisiones de política económica y por otro, con el rol empresario de la JNG, fijando precios internos, siendo autoridad de aplicación de los valores de referencia, comprador de una parte de las cosechas para asegurar el abastecimiento del mercado doméstico y siendo agente estatal de exportación (Pierri y Cosenza, 2014). Reducir la experiencia de la JNG al monopolio del comercio de granos, que fue ejecutado en trece de los cincuenta y ocho años de existencia de intervención directa del Estado en el comercio de granos, es tergiversar la historia. Una postura maniquea e intencional que emprenden los defensores del libre mercado que no se contrasta con la realidad, adrede se plantean los extremos cuando existieron matices muy interesantes. La JNG fue un agente comercializador, pero fue mucho más que eso, como se expuso de la manera más reducida posible. Es una imagen caricaturesca que quieren imponer, queda en el interlocutor hacerla discurso propio o analizarla, problematizarla y discutirla.
3. Neoliberalismo y libre mercado
Las modificaciones en relación al nuevo modelo del agronegocio planteadas previamente, tuvieron su impacto en el sistema de comercialización. A partir de 1967 se permite la operatoria de elevadores privados en puertos públicos y bajo la última dictadura cívico militar se autoriza en 1979 la construcción de puertos netamente privados. Así se llega a inicios de la década de 1980 con un sistema de comercio de granos “mixto”, donde conviven las grandes exportadoras multinacionales con cooperativas y empresas nacionales (tanto públicas como privadas). El Estado como exportador de granos tuvo un rol secundario, la Junta en el periodo 1987 exportó solo el 11% de los granos, contra el 73% de las empresas privadas y el 16% de las cooperativas. Por los elevadores públicos se exportaban en 1981 el 70% de las mercancías primarias, con el incremento de los elevadores y puertos privados la cifra se redujo en apenas cuatro años al 56,5% (Lamarca y Regúnaga, 1990).
Lamarca y Regúnaga (1990) además sostienen que, con la vuelta de la democracia en la década de 1980, se intensificó la gestión oficial para exportar a través de la JNG, aunque sin superar una participación del 20% del total. Se realizaron contratos de exportación, acuerdos de abastecimiento Gobierno a Gobierno con agencias estatales de países extranjeros. Los más relevantes de esa década fueron los entablados con México, Brasil, Irán, India y Perú. Las ventas que no eran con agencias de gobierno extranjeros que comerciaba la Junta eran frecuentemente derivadas a firmas privadas para su concreción.
La crisis desatada a partir de la década de 1980 con la imperiosa necesidad de exportar para obtener los dólares que demandaba el pago de la deuda externa, hizo que desde el Estado se fomente el agronegocio con preponderancia de las grandes agroexportadoras que usufructuaron su posición dominante. Desde los estratos oficiales se promovió el uso de los paquetes tecnológicos del agro que insertaron a la Argentina aún más en la cadena agroalimentaria mundial en un rol dependiente y subordinado.
La liquidación final de la intervención directa del Estado en el comercio exterior se aceleró en 1989 con el nuevo gobierno menemista. Primero, el plan “Bunge y Born” le quitó la herramienta de financiamiento a la JNG lo que significó la paralización de hecho de su accionar. Luego, en el año 1991 el Decreto 2.284 de “desregulación económica” establecía la liberalización de los precios internos, la eliminación de restricciones y controles para el establecimiento de actividades privadas, la disolución de los entes reguladores, entre muchos la JNG (Zeolla, 2016). Posteriormente, por la ley 24.093/92 se terminó de modificar el sistema portuario nacional, transfiriendo a las provincias la potestad sobre los mismos y permitiendo la privatización en su operatoria.
Como sostienen Pierri y Cosenza (2014), “el nuevo marco legal convirtió, en muy breve tiempo, a las grandes empresas comercializadoras de granos en propietarias de terminales portuarias. La legislación de aquella década estableció condiciones que permitieron a los nuevos administradores de puertos recortar derechos laborales a empleados portuarios y limitar los derechos de protestas y de huelga”. Una muestra cabal de la dinámica de desposesión donde se despoja y concentra los bienes, tierras, recursos y territorios sostenidos y financiados con recursos públicos a favor de las grandes corporaciones exportadoras, en una alianza multiescalar con los diferentes gobiernos (Harvey, 2004, 2005).
Fue en la década de 1990 cuando se notó de pleno el impacto de las políticas neoliberales en el comercio de granos a nivel nacional, se observaron los cambios estructurales del agronegocio y se potenció el crecimiento de las actividades de las grandes empresas exportadoras, presentándose como empresas altamente diversificadas verticalmente y ejerciendo un control oligopólico en el negocio de los granos. Se produjo una extraordinaria concentración en un grupo muy pequeño de cinco empresas (tres de ellas transnacionales, Cargill, Bunge, AGD, Dreyfus y Vicentin), explicaban cerca del 75% del total de ventas externas de granos y derivados hacia fines de la década (Pierri y Cosenza, 2014).
Estas exportadoras implementaron e implementan férreas acciones para monopolizar el mercado, absorbiendo o eliminando a la competencia y ampliando su rango de acción a otros eslabones de la cadena del comercio de granos. Se produce una integración tanto vertical como horizontal en la actividad. Ya en la década de 1980, las cinco grandes operadoras del momento (Continental, Cargill, Bunge, André y Louis Dreyfus) aceleraron la integración de la cadena bajo su dependencia, muestra de ello es la compra de una amplia red de depósitos, engullendo una gran cantidad de acopiadores locales. La disponibilidad de elevadores propios mediante la privatización, permitió una mayor integración de la actividad provocando que la opacidad en el sector aumente dado que las transacciones se realizan dentro de la misma empresa (relación entre propietaria del elevador y exportador). La cuestión se oscurece aún más cuando el exportador también actúa como importador en los países de destino, integración que también cumplen en la mayoría de las transacciones de mercancías las grandes exportadoras de granos.
4. Consecuencias de los cambios en el comercio de granos
Las consecuencias de esta restructuración se pueden analizar en el efecto sobre el resto de los actores, los cuales se pueden resumir en: exportadores no integrados, el productor de granos y el Estado.
Las consecuencias sobre los otros exportadores no integrados horizontalmente (de menor escala y en su gran mayoría de capitales nacionales) son que las grandes exportadoras, a partir de disponer de las terminales portuarias, cuentan con una fuente adicional para desplazarlas[2]. Tal diferencia surge en la mayor capacidad de logística a partir del manejo del transporte interno y externo, además de generarse diferencias en las condiciones y capacidad de pago entre operadores. Según Lamarca y Regúnaga (1990), la incidencia de los costos de elevación es aproximadamente un 30% en la estructura de costo de embarque, cifra para nada despreciable al momento de considerarlo un costo interno a la empresa o tener que abonarlo en concepto de tarifa. Por otro lado, sostienen que disponer de capacidad de elevación propia favorece el manejo del transporte interno al permitir realizar adquisiciones con cupo de ingreso asegurado. En cuanto al transporte externo, también el operador al manejar sus propios tiempos, puede garantizar en sus instalaciones ritmos de carga que significan primas en los precios externos o que no lo obligan a tomar previsiones por demoras a la carga, tal beneficio se puede traducir en un primer momento en un mayor precio que le paga al productor o al acopiador que le proporciona la mercancía, para desplazar al resto de los competidores que no disponen de elevación propia o garantizada.
La red oficial de elevadores fue creada a inicio del siglo pasado con la función de evitar la excesiva concentración de las operaciones. Con las políticas neoliberales se dio un vuelco de ciento ochenta grados, la red oficial sirvió para eliminar a los exportadores de menor tamaño, concentrar el mercado y darles mayor poder a las grandes exportadoras.
En relación al efecto sobre los productores primarios, se puede resaltar que, ante la hegemonía de estos grandes agentes de comercialización, se tuvieron que subordinar a sus dictados, al imponer los tipos de producción y sus estándares. Las grandes empresas han liderado, inducido y acelerado el agronegocio en nuestro país, aspecto que incluye la utilización del “paquete sojero” (semilla, fertilizantes y herbicidas), que en gran medida es provisto desde el exterior por las mismas empresas que comercializan los granos.
Por otro lado, los precios pagados a los productores frecuentemente resultaron inferiores a los que se podrían haber pagado en función de los precios vigentes. La previa existencia de un precio sostén por parte de la JNG podía evitar los efectos negativos que se produce por la atomización de la oferta (productores) y la concentración de la demanda (exportadoras). Independientemente de que el productor le vendía o no a la Junta, ese precio constituyó una alternativa y referencia que refleja el poder de compra de los exportadores en el mercado interno, calculado a partir de los precios FOB y los costos normales de exportación. Sin la Junta y librados al libre mercado, el productor terminó en condiciones más desventajosas ante las grandes exportadoras.
La red oficial de elevadores fue creada a inicio del siglo pasado con la función de defender al productor ante el poder de las exportadoras. Hoy ya no existe la participación del Estado en el comercio de granos y el productor se encuentra con menor protección ante el poder de las exportadoras.
Por último, se repara en el impacto sobre el Estado. La liberalización absoluta a las fuerzas del mercado como actualmente funciona en la Argentina es más una rareza que la norma, solo funcional a los intereses de las exportadoras. Entre los principales países exportadores de granos ninguno excluye la participación del Estado en resguardo de la producción a través de entes comercializadores directos o de mecanismos de regulación indirecta.
Las maniobras evasivas, como las triangulaciones y subfacturaciones de las exportaciones, son claves para evaluar la relación con el Estado y la permanente búsqueda de bajar la tasa efectiva de imposición tributaria sobre sus cuentas. Al quedar configurada una estructura agroexportadora donde todas las transacciones son internas a la misma firma, es recurrente observar que los precios de las exportaciones a entidades relacionadas son significativamente menores que los precios de las exportaciones a entidades no relacionadas. Gaggero, Rua y Gaggero (2013) estiman que el impacto de la fuga de capitales por este concepto rondó entre el 7 y 9% sobre el valor total anual del comercio exterior entre el 2010 y 2012. Valor que llegan sin contar las “oportunidades” adicionales que les brinda la intermediación vía “guaridas fiscales”, ni tampoco la fuga por pagos de regalías, servicios, operaciones financieras intragrupo ni reestructuraciones, ni por declaraciones de exportación fraudulentas (granos de menor calidad u otro producto) o simplemente mediante contrabando. Mecanismos que sería ingenuo sostener que no existen dado los escasos controles físicos en las inmensas fronteras nacionales y en los puertos de exportación (Grondona, 2014).
Para clarificar el cambio de roles entre lo público y lo privado a partir de la ola neoliberal se puede ejemplificar con la composición del directorio de la JNG y los de los Consorcios de Gestión en la provincia de Buenos Aires, creados para administrar los puertos a partir de la disolución de la junta. La Junta estaba compuesta por nueve miembros, nombrados por el Poder Ejecutivo: el presidente a propuesta de la Secretaría de Agricultura, cuatro a propuesta de las Secretarías de Agricultura, de Comercio, de Hacienda y de Transporte, y cuatro a propuesta de asociaciones de productores, de cooperativas, del comercio y de la industria. Así la mayoría recaía en actores públicos. En cambio, los Consorcios de Gestión revirtieron la mayoría, siguen siendo nueve miembros nombrados por el Poder Ejecutivo provincial, pero con solo dos del Estado, uno figurando como representante del gobierno provincial (siendo el presidente) y otro a propuesta del Municipio donde se localiza el puerto. Cinco representan a la actividad privada a propuesta de los concesionarios de las terminales portuarias, las empresas que prestan servicios de carga, los exportadores, los armadores y los productores primarios. Los dos restantes son a propuesta de los gremios de los trabajadores afines a la actividad. Es decir que la actividad privada tiene la mayoría para la toma de decisiones en los puertos, siendo los consorcios el fiel reflejo de la privatización de la gestión de las estaciones marítimas.
La gestión comercial soberana de granos tanto para el mercado interno como el externo, sin una red de elevadores públicos, tiene claras dificultades derivadas del potencial y casi asegurado conflicto de intereses que podría presentarse si los objetivos públicos y privados fueran divergentes. En el caso de intentar llevar adelante programas oficiales (como retenciones a la exportación, abastecimiento interno, precio sostén, fomento de producciones regionales, cupos o destinos de exportaciones) que se puedan interpretar con efectos inconvenientes para las grandes exportadoras, generarían (como mínimo) alguna reticencia de los privados al facilitar sus instalaciones para las ejecuciones de operaciones que los perjudicarían. Cabe la pregunta de quién debe pagar las afamadas “retenciones a la exportación”, ¿debe ser el exportador o el productor al cual se le traslada el gravamen al descontárselo en el precio de la compra del grano? La reimplementación de un precio sostén podría evitar este traslado al productor.
La exportación de granos es la proveedora de divisas mayoritaria en la economía nacional, lo que ha generado un círculo vicioso con consecuencias hasta el presente. El escamoteo en las liquidaciones de las ventas de los granos ante políticas que no son del agrado de los grandes jugadores de la cadena, ha producido crisis económicas y devaluatorias recurrentes. Se pretende dar solución poniendo al Estado más de rodillas ante el poder de estas grandes empresas, entregándoles mayores beneficios para la liquidación de divisas. Un ejemplo es el caso de la cotización preferencial, excepcional y por tiempo limitado que se le brinda en la actualidad, conocida como “dólar soja” que ya va por su tercer “excepción”. No se discute su rol dominante y abusivo que el propio Estado fomentó y permitió. Se refiere genéricamente al “campo”, al “productor” sin diferenciar tamaño y si en realidad es el que dispone del grano acopiado en su gran mayoría, pero se quita del radar el rol jugado por las grandes exportadoras de granos que tienen integradas las cadenas agroexportadoras, jugadores de tal peso que tienen las espaldas suficientes y el poder necesario para provocar crisis políticas – económicas – cambiarias y condicionar a cualquier gobierno democrático que pretenda implementar cualquier medida que afecte negativamente su visión ideológica y de negocio.
Como se puede apreciar, la experiencia neoliberal no fue de lo más satisfactoria, salvo para los intereses de las grandes exportadoras. Aumentaron su integración vertical y horizontal sin restricción alguna. Cuán diferente sería si el Estado volviera a tomar un rol activo en la agroexportación defendiendo los intereses soberanos. Imaginemos la posibilidad que el Estado se constituya nuevamente como un agente exportador (Vicentin era y es una posibilidad inigualable y/o impulsar la actividad mediante YPF Agro) al que se le puede sumar la infraestructura al recuperar los elevadores portuarios que vencen su concesión.
5. Conclusión
Se debe resaltar que la situación actual no se puede desprender de su historia, como quedó expuesto el Estado intervino directamente en el mercado de granos hasta el neoliberalismo. Hasta los años finales de la década de 1960 todo lo que se comerciaba era por infraestructura pública (con la posibilidad de disponer de información plena del comercio internacional). La dictadura empezó a minar está capacidad, primero autorizando elevadores privados y después con puertos netamente privados. Aun así, a finales de la década de 1980, el Estado proporcionaba la infraestructura de más de la mitad de lo que se comerciaba internacionalmente. El neoliberalismo barrió completamente esa capacidad.
Se termina como se empezó, hay que recuperar la participación directa del Estado en el comercio de granos que se perdió. Hay que recuperar lo que se prestó, los elevadores son una herramienta fundamental para tal fin. Quizás así se pueda plantear políticas soberanas y recuperar grados de libertad nacional.
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[1] Concesiones por treinta años que ya se encuentran vencida o por vencer.
[2] Más allá que cuando se concesionó algunos elevadores se lo realizó bajo el régimen de servicio público, es decir, deben operan con granos de terceros y debe suministrar sus servicios a todo aquel que lo requiera, aplicando uniformemente las tarifas y sin preferencias entre usuarios. En los hechos las exportadoras que obtuvieron la concesión de los elevadores oficiales concentraron más de tres de cada cuatro toneladas de granos exportadas por dicha infraestructura.
* Este trabajo forma parte del elaborado para la Maestría en Desarrollo Territorial y Urbano de la Universidad de Quilmes, cedido para LANUEVACOMUNA.COM por el autor.